Con respecto a la Reforma

Reforma Educativa en la Argentina: Reflexiones en torno al proceso de implementación del Tercer Ciclo de la Educación General Básica en el Conurbano Bonaerense.

La Reforma Educativa Como mencionamos anteriormente, la educación argentina inició durante la década del noventa un proceso de profunda transformación que, como afirma Braslavsky (1995), fue reconocido por muy diversos actores, pero interpretado en claves diferentes. Para algunos fue el resultado de la instalación de un proyecto neoconservador, mientras que para otros daba cuenta de importantes años de esfuerzos en procura de cambios consensuados y programados. Sin embargo, nadie negará que de dicha transformación emergió un sistema educativo profundamente diferente al regulado, configurado y expandido entre los años 1880-1910. En términos generales podríamos decir que los cambios se evidenciaron en dos niveles factibles de distinguir analíticamente. El primero, se refiere al plano más general de la Política Educativa y se expresa en la modificación producida en la legislación que regula y norma la actividad en el sector. El segundo, corresponde al proceso de transformación curricular. Respecto de la Política Educativa y del cambio en la legislación, podemos afirmar que se produjo un "decisivo cambio institucional" de profundas consecuencias para los actores intervinientes en la cuestión educativa. En este punto hay que hacer referencia a la Ley Federal de Educación (24.195); a las leyes de transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior no universitario de la nación a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (24.049, 24.061 y Decreto 964/92); y finalmente, a la Ley de Educación Superior que incluye todo el sistema terciario tanto de gestión pública como privada (24.521). La sanción de estas normas modificó el contexto institucional de referencia y la red de relaciones de la que participaban los sujetos contribuyendo a la transformación del contexto de significatividad. En relación al proceso de transformación curricular, si bien algunos remontan su inicio a los primeros años de la década del ´80, es a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación cuando los cambios se evidencian sustanciales y significativos. Esto se vincula al papel cada más relevante que adquiere el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y el Consejo Federal de Cultura y Educación. Este último se constituye en el espacio institucional de concertación de las políticas educativas y más específicamente en el ámbito de establecimiento de los Contenidos Básicos Comunes para todo el país, es decir, la producción de lineamientos generales sobre qué enseñar (Braslavsky, 1998). Junto con esto, la descentralización se constituyó en la otra cara de este proceso. Una doble lógica parece caracterizar a la reforma emprendida. Por un lado, se centralizó el proceso de toma de decisiones en lo que hace a los lineamientos básicos que deben guiar al Sistema Educativo, lo que implicó una concentración del poder en el Estado Nacional. Por el otro, se produjo un proceso de descentralización vinculado directamente a la transferencia de las instituciones educativas que estaban bajo la jurisdicción nacional a órbitas locales o provinciales. Muchos trabajos se han ocupado de la descentralización educativa, tratando de establecer las potencialidades y dificultades de este proceso en los distintos contextos en los que se llevó a cabo (Campanini, 1992). Mas su desarrollo revela cierto privilegio por una solución "económico-administrativa" antes que "política" al problema del "acceso real a los conocimientos socialmente significativos" (Neufeld, et. al., 1994). El proceso de descentralización aludido debería haber previsto que las contrapartes provinciales cumplieran con determinados requisitos de idoneidad y contaran con los recursos técnicos, económicos y humanos para lograr, por un lado, una adecuada administración y gestión de las escuelas y asegurar, por el otro, ciertas políticas federales como la incorporación de los CBC, la constitución de un Sistema Nacional de Información y Estadística Educativa y la puesta en marcha de la Red Federal de Formación Docente Continua. Además, tampoco implicó una habilitación de nuevos actores a la hora de definir la política educativa. Esto sin duda hubiese significado un abanico de soluciones que atendieran a una diversidad de problemas y expectativas respecto de lo que se espera de la escolarización. En lugar de esto, la nueva normativa, consolidó la tendencia hacia la verticalidad en la definición de las políticas del área con la consecuente centralización del poder y profundizó, además, la segmentación del sistema educativo, al permitir una incorporación diferencial y despareja de la reforma entre las provincias. De esta manera, la aplicación de la Ley Federal de Educación a nivel nacional ha revelado diversos desarrollos y recorridos en cada una de las realidades provinciales de nuestro país, produciendo rupturas y continuidades en el esquema educativo argentino. Las distintas interpretaciones acerca de la nueva estructura derivaron en la coexistencia de múltiples sistemas educativos que potenciaron la fragmentación y desarticulación dentro del sistema educativo nacional. Paradójicamente estos problemas habían sido los esgrimidos tiempo atrás para reclamar la necesidad de una transformación educativa. Es decir, los fenómenos que ahora observamos como consecuencia de la instrumentación de la nueva estructura educativa -la fragmentación de la oferta educativa, el incremento de los comportamientos institucionales anómicos y la agudización de las situaciones de exclusión- fueron los motivos que llevaron en la década del ´90 a pensar y diseñar una reconversión del sistema. En este sentido, la promulgación de una Ley Federal de Educación buscaba dar fin al proceso de desconfiguración al que había ingresado el sistema educativo a través de una reforma que regulara y configurara nuevamente el campo educativo en un sentido decididamente federal (Braslavsky, 1995). Pero su instrumentación demostró las dificultades para resolver aquel proceso que expresaba la ausencia creciente de sistemas y procesos educativos compartidos entre los diversos prestadores del servicio, reduciendo las potencialidades integradoras y articuladoras de la Ley a su enunciado meramente formal. Las nuevas instancias evaluativas: ¿Mayor retención y contención vs. mayor formación y educación? Junto con la Reforma se implementaron nuevos instrumentos de evaluación educativa. En este contexto, algunos autores han coincidido en que la extensión de la obligatoriedad y la consecuente necesidad de mejorar los niveles de retención generaron algunas tensiones importantes sobre los criterios de certificación de los ciclos (Puigróss, 2000). Para otros, la flexibilización de los sistemas de promoción no siempre acompañó el aumento en la calidad de los aprendizajes. De esta manera, se identifican importantes dificultades en el funcionamiento de las nuevas modalidades de evaluación en particular con la denominada compensación continua de los aprendizajes. La compensación supone el aprendizaje de un conocimiento no adquirido, recorriendo distintos caminos para alcanzar este fin. En consecuencia, en teoría, se la debe vincular al fortalecimiento de las posibilidades del alumno y al debilitamiento de sus limitaciones. Este paso sólo se logra si el docente partiendo de una revisión de las practicas implementadas, genera nuevas estrategias. Se apela aquí a su autoridad pedagógica-didáctica, capaz de construir formas alternativas, creativamente. Por el contrario, si en la compensación se reiteran las propuestas de enseñanza, puede consolidarse una exclusión de los alumnos. En este sentido, este verdadero abanico de técnicas pedagógicas de abordaje sólo resulta efectivo cuando por un lado, el docente tiene real disposición sobre dichas técnicas y, por el otro, la estrategia de compensación conlleva una profunda reflexión sobre las prácticas de enseñanza, donde el educador las evalúa y consiguientemente se evalúa. Ahora bien, hoy por hoy, la "compensación" ha quedado reducida -como afirman la gran mayoría de los docentes y directivos entrevistados- a las innumerables posibilidades que los alumnos tienen para aprobar una asignatura u área de conocimiento. Esto ha generado una actitud especulativa de éstos últimos que saben que tarde o temprano terminarán promoviendo. Por su parte, para los docentes cada vez se vuelve más difícil argumentar a favor de la conveniencia de la repitencia de algún alumno. El problema radica por un lado, en la dificultad que tienen los docentes para evaluar objetivamente frente a las evidentes presiones de las instancias gubernamentales por demostrar el éxito y conveniencia de la reforma emprendida; y por el otro, como mencionamos anteriormente en la perversa relación de dependencia que existe entre los cambios en la matrícula y la apertura o clausura de las secciones y, en definitiva, en la determinación de los puestos de trabajo en las unidades educativas. Tal y como es planteada esta facilitación de la promoción atenta contra la formación de un sujeto que debe enfrentar dificultades objetivas en un mundo cada vez más competitivo. Si frente a un obstáculo me esfuerzo hasta lograrlo o lo reduzco hasta sortearlo, pareciera ser ésta última la opción que privilegia la compensación. Finalmente, no debe olvidarse que el proceso de enseñanza-aprendizaje involucra la presencia activa de dos actores imprescindibles: El educador y el educando. No podemos esperar un cambio sustancial en la calidad de los aprendizajes circunscribiéndonos a evaluar a sólo uno de los actores y escindiendo de dicha evaluación a las condiciones sociales, culturales, y económicas en las que se inscribe y produce el proceso pedagógico. Así como, se debe producir una evaluación continua de los aprendizajes de los alumnos, se debe evaluar de igual manera la practica docente y las condiciones formativo-profesionales y laborales que hoy por hoy la regulan y determinan. El impacto de la transformación curricular y los nuevos perfiles docentes Si bien las resoluciones curriculares diseñadas para el Tercer Ciclo procuraron aliviar la segmentación clásica de los planes de estudio de la educación media sólo cumplieron en parte esta función. En primer término, por la incorporación de nuevas áreas de conocimiento en el currículo, producto de los Contenidos Básicos Comunes. En segundo lugar, por la propia complejidad y la extensión de los contenidos acordados legalmente. En tercer término, porque la reducción de asignaturas del currículo impactó considerablemente sobre los desempeños de docentes especializados en disciplinas. En cuarto lugar, por la falta de vinculación entre la política de formación y capacitación docente y las necesidades impuestas por la transformación educativa. Por una parte, el tercer ciclo rompió el monopolio que tenían los "profesores" para el dictado de las diferentes materias de la escuela media. Este monopolio se basaba en la especificidad de los contenidos de enseñanza que implicaba cada disciplina y en las acreditaciones que legitimaban sus saberes. Su incorporación a la enseñanza básica sin la adecuada capacitación y en áreas curriculares distintas a las de su especialidad determinó una profunda descalificación profesional y un impacto negativo en la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. Por otra parte, con la instrumentación del tercer ciclo se introdujeron nuevas figuras como la de aquellos maestros de grado que hicieron cursos que les permitieron "reconvertirse" en profesores de este ciclo y la de los graduados universitarios que con o sin profesorado, encontraron en la EGB3 un nuevo nicho laboral dentro del sistema educativo. La reforma impactó de distinta manera en las plantas funcionales de las escuelas y en su cualificación. Estas diferencias en parte se deben a la posición que los diversos sujetos ocupaban antes del proceso de transformación y a sus recursos para sacar ventaja de una situación percibida como caótica. Si bien formalmente la reforma requirió de nuevos perfiles docentes para los espacios que antes no existían y se desarrollaron propuestas pedagógicas que demandaron la concentración del trabajo docente en las instituciones -para hacer frente a actividades diversas tales como desarrollo de proyectos sustantivos y la articulación con otras organizaciones de la comunidad- no se efectivizó en la realidad. Múltiples razones explican este resultado, desde las demandas de capacitación no anticipadas, la carencia de marcos normativos para la puesta en marcha de la propuesta institucional y curricular, la operatoria de los mismos mecanismos y criterios de asignación de cargos, las irregulares políticas de titularización de los cargos, entre otras cuestiones. Esto generó profundos conflictos al interior del cuerpo docente que tuvieron importantes impactos en los procesos de enseñanza. Por otra parte, durante los tres primeros años de implementación del tercer ciclo y por la ausencia de definiciones normativas, se dio una suerte de convivencia de dos regímenes laborales (uno para los ex profesores de media y otro para los maestros de grado que estaban realizando los cursos de reconversión) habilitando prácticas diferenciales entre los actores del sistema. Esto se observó de manera clara en los términos y tiempos de otorgamiento de las licencias y en los mecanismos de asignación de cargos. A partir de fines de 1999 esta situación se regularizó equiparando a los maestros de grado, ahora profesores de tercer ciclo, con los ex profesores de media. Más ahora la diferencia se plantea entre los docentes del tercer ciclo y los maestros del 1ro. y 2do. ciclo generando diversos conflictos intra institucionales. Por otra parte, el régimen de licencias de los profesores del tercer ciclo permite faltas justificadas por una gran cantidad de motivos lo que ha generado en algunos casos un uso especulativo de las mismas con el consiguiente aumento del ausentismo docente. En la misma línea, los mecanismos de asignación de cargos permiten que un profesor pueda tener hasta 60 horas semanales de clase (30 como titular y 30 como provisional o suplente) lo que conlleva graves problemas para su desempeño docente frente a los cursos. En el contexto de la reforma se anunciaba que el sistema laboral docente se organizaría por cargos y no por horas cátedra como es actualmente. Los cargos serían de dedicación simple -alrededor de 20 horas cátedra- o exclusiva -34 horas cátedra y 8 para trabajos institucionales-. Durante algún tiempo convivirían los dos sistemas: por hora cátedra y por cargo. Asimismo las autoridades aseguraron que la concentración por cargos no implicaría representar salarios, en promedio, menores al sistema de asignación por hora cátedra. Al día de hoy este último sigue vigente lo que dificulta la efectivización de ciertos objetivos propuestos por la reforma como el trabajo docente en equipo, el seguimiento y asistencia de alumnos cada vez más diversificados en cuanto a sus características económicas y culturales y la atención de actividades institucionales que vayan más allá de dictar clase. Respecto a las nuevas figuras que aparecen con la instrumentación del tercer ciclo podemos nombrar a dos que a nuestro juicio expresan los límites e inconsistencias de la transformación emprendida. Con la articulación aparece la figura del coordinador que formalmente debería actuar de nexo, en términos pedagógicos y administrativos, entre una institución y la otra. De esta manera, el coordinador se constituye en la única figura de referencia jerárquica de la EGB para los alumnos que cursan el tercer ciclo en una ex media. Su importancia estratégica no sólo radica en esto último sino en el desempeño de sus funciones de negociación con las autoridades de ambas unidades educativas a fin asegurar una convivencia ordenada y pacifica entre los alumnos, docentes y preceptores de la EGB3 y los demás actores del nivel medio. Si bien el coordinador no dispone formalmente de autonomía para tomar decisiones por sí solo (debe por un lado consultar y pedir autorización a la directora de la EGB –que se encuentra en otro edificio- y por el otro acordar con la autoridad de la ex escuela media ahora responsable del nivel Polimodal), en la práctica el coordinador define y decide en la mayoría de las situaciones, dada la "distancia" que impone la articulación. Es importante tener en cuenta que las directoras de las escuelas EGB ni siquiera conocen quienes son los alumnos que cursan el tercer ciclo en la institución media y menos aún que problemas existen en sus aprendizajes. Finalmente, otro figura importante que trajo aparejada la implementación del tercer ciclo fue la del preceptor, que como en la ex media se encarga de las cuestiones administrativas y disciplinarias de los alumnos. Durante los dos primeros años (1996 y 1997) hubo grandes problemas debido a la falta de designaciones de preceptores. Esto produjo importantes modificaciones en los roles y prácticas de los demás actores (docentes, directores y coordinadores) debiendo relegar sus funciones pedagógicas. Recién a mitad de este año se empezaron a efectivizar las designaciones de los preceptores para el 7mo. año del tercer ciclo. En términos generales podemos decir que hubo una limitada previsión para instrumentar una óptima relación entre cantidad de alumnos y preceptores asegurando condiciones adecuadas para la enseñanza.